Bütüncül Bir Afet Yönetimine İhtiyaç Var

Covid-19 virüsünü küresel salgın olarak ilan eden DSÖ’nün son verilerine göre salgın 212 ülkede yaklaşık 3,5 milyon kişiyi enfekte etmiş ve 250 bin civarında kişinin de ölümüne yol açmıştır. Covid-19 salgını sebebiyle ortaya çıkan bu olağanüstü durum doğal olarak devletlerin afetlere karşı hazırlıkları ve yönetimler için bir imtihan olmuştur. Turcovid verilerine göre vaka ölümlülük oranlarına bakıldığında Türkiye %2.66’lık oran ile afet yönetiminde daha önce dünyaya örnek olarak gösterilen ABD ve Japonya’dan daha iyi durumda gözükmektedir. Ölüm oranlarının bu kadar düşük olmasında sağlık sistemimizin performansı, yıllardır sağlığa yapılan yatırımlar ve tıp doktorlarından oluşan bir bilim kurulunun daha DSÖ pandemi açıklaması yapmadan 10 Ocak tarihinde kurulması ve çalışmalarına başlaması elbette etkili olmuştur.

Olaya sadece sağlık sektörü gözüyle bakılırsa gerçekten Türkiye, Covid-19 ile ilgili olarak dünyada en erken önlem alan ve sağlık altyapısı yeterli olan nadir ülkelerden birisidir. Bu günlerde hem vaka hem de ölümlerdeki düşüşler de sağlık açısından problemin çözüme doğru gittiğinin bir göstergesidir. Sağlık Bakanı ve Bilim Kurulu başkanı Fahrettin Koca bu konuda başarılı bir kriz yönetimi gerçekleştirmiştir. Ancak bu başarıya rağmen konunun bütüncül ele alınmasını mümkün kılacak bir afet yönetimi perspektifinin eksik kaldığını görüyoruz.

Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı  (AFAD) afeti şöyle tanımlamaktadır: “Toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan, etkilenen toplumun baş etme kapasitesinin yeterli olmadığı doğa, teknoloji veya insan kaynaklı olay.” AFAD’a göre “afet bir olayın kendisi değil, doğurduğu sonuçtur.” Dolayısıyla konuya daha farklı bir perspektiften bakmak gerekiyor.

Konu ilk planda sağlık olunca tıp doktorlarının en önde olması ilk zamanlar çok normal karşılandı. Ancak süreç içerisinde salgın afetin tanımındaki gibi, fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğurarak, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran/kesintiye uğratan sonuçlar doğurunca bilim kurulu da tartışılmaya başlandı. Aslında başından itibaren konuya afet yönetimi perspektifinden yaklaşılması ve Türkiye’nin bu husustaki birikiminin devreye alınması gerekmekteydi.

Kararları Nasıl Almak Gerekiyor

Bilim kurulunun tavsiyesi üzerine okulların tatil ediliyor; insanların toplu bulunduğu mekanların kapatılıyor; camilerin toplu ibadete kapatılıyor; uluslararası uçuşların iptal ediliyor; kamuda esnek çalışmaya geçiliyor. Bu tedbir ve uygulamalar toplumun her kesimini etkileyip hayatı durdurma noktasına getirecek ciddi önlemleri kapsıyor. Tüm bu önlemlerin uygulaması elbette ilgili bakanlıklarınca yapıldı. Ancak bu uygulamaların farklı boyutları düşünüldüğünde bu tavsiyelerin sadece tıp doktorlarınca değil bu işlerden sorumlu alanlardan ve kurumlardan gelen uzmanlar tarafından verilip bir üst kurulda birlikte değerlendirilip karara bağlanması gerekmektedir.

Nitekim yukarıda bahsedilen birçok tedbirle birlikte şehirler arası otobüs-uçak yolculuklarının izne tabi tutulduğu ve yurt dışına uçuşların durdurulduğu 28 Mart tarihinde bu konuların muhatabı Ulaştırma ve Altyapı Bakanının görevden alınmasının kriz yönetimiyle doğrudan ya da dolaylı bir bağlantısı vardır. Zaman içinde gerek toplumdan gelen şikayetler gerekse afet yönetiminde ortaya çıkan aksaklıklar dikkate alınarak toplumu ilgilendiren konularla ilgilenecek Toplum Bilimleri Kurulunun kurulacağı Sağlık Bakanı ve Bilim Kurulu Başkanı Fahrettin Koca tarafından 7 Nisan tarihinde kamuoyuna açıklandı. Ancak hala böyle bir kurulun kurulmadığını görüyoruz.

Afet yönetimindeki aksaklıkları gösteren en bariz örnek, 30 büyükşehir ve Zonguldak’ta sokağa çıkma yasağının ilan edilmesi sürecinde ortaya çıkmıştı. Hatırlanacağı üzere Sağlık Bakanı Fahrettin Koca, 10 Nisan’da Bilim Kurulu toplantısının ardından, “Sokağa çıkma kararının şu anda gündemde olmadığını, gerektiğinde her türlü önlemin alınabileceğini” açıkladıktan bir saat sonra İçişleri Bakanlığı 30 büyükşehir ve Zonguldak’ta 48 saat süreyle sokağa çıkma yasağı ilan edildiğini açıklamıştı. Ardından ortaya çıkan problemler ve eleştiriler sonrası İçişleri Bakan 12 Nisan’da istifasını sunmuştu ancak oluşan hava dolayısıyla bu istifa kabul edilmemişti.

Krizi Kim Koordine Edecek?

Bütün bu koordinasyonsuzluklar ve karmaşa aslında bu tür geniş ölçekli süreç ve krizlerin bütüncül ve en üst düzeyden koordine edilmesi gerektiğini gösterir. Bakanlıklar arasındaki eş düzeylilik sorunu, bürokrasimizin her daim birbirinden alan kapma ya da alan müdafaası yaklaşımı, bize, bu tür krizlerde koordinasyonun daha yukarıdan ve üst bir perspektiften yapılması ihtiyacını gösteriyor.

Eşgüdüm sağlanması gereken kurumların afetlerle ilgili yetki ve sorumluluklarının yeniden tanımlanması ihtiyacı afet ve acil durumlarda yetki ve koordinasyonun tek bir elde toplanmasını zaruri kılmıştır. Aslında bu tür afet ve krizlere müdahale için Türkiye’de bir kurum bulunuyor. AFAD, 2009 yılında 17 Ağustos 1999 Marmara Depremi’nden çıkarılan derslerle afetlere müdahale için kuruldu. Bugüne kadar da kurumun bu vazifesini başarı ile yürüttüğü görülüyor. Ancak cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilirken daha önce başbakanlığa başlı olan AFAD İçişleri Bakanlığına bağlandı. Aslında işte bugün açık bir biçimde gördüğümüz üzere yüksek düzeyli bir koordinasyon gerektiren durumlarda bu konumlandırma hatalıdır. AFAD’ın bütün bakanlıkları koordine edebilecek şekilde daha yukarıda konumlandırılması gerekmektedir.

Neden mi bu konuyu açtım? Çünkü AFAD internet sitesi incelendiğinde Ocak ve Şubat aylarında meydana gelen Elazığ Depremi ve Van Çığ Olaylarında hemen her gün bir açıklama olduğu görülebilir. Halbuki Covid-19 afeti ile ilgili 27 Mart tarihli sosyal destek içerikli tek bir duyuru bulunmaktadır. Bu suskunluk aslında sürecin Sağlık Bakanlığı uhdesinde olması ve farklı bir bakanlığın işine karış(a)mama durumu ile ilişkili olabilir. İşte tüm bu yaşananlar afet yönetimi konusunda yaşadığımız bu imtihanı yeniden ele almayı elzem kılmıştır.

Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Afet Yönetimi

Türkiye Cumhurbaşkanlığı sistemine geçerken bürokrasinin hızlanması ve bu tür geniş çaplı hadiselerin daha odaklı ve sistematik yönetilmesi en büyük gerekçe idi. Aslında Cumhurbaşkanlığı sistemine geçilirken en büyük endişe öyle ya da böyle Türkiye’de oluşan kurumsal hafıza ve birikimin harcanmaması gerektiğiydi. Ancak maalesef pek çok örneğinde görüldüğü gibi sıkı bir mimari oluşturmaktan ziyade bu süreç biraz da dağınık bir şekilde kurumların bir yerlerin altına yazılması ile neticelendi. Bunu bugün AFAD’ın sistem içindeki konumundan da görebilmek mümkün. Aynısı başbakanlığa bağlı TİKA, YTB gibi kurumlarda da görüldü. Geleneksel bürokratik idarelerde bir sorun yaşanmazken özellikle 2000 sonrası kurulan başkanlıklar ve uzmanlık kuruluşları sistem içinde doğru yerlere konumlandırılamadı ve genellikle daha pasif hale geldiler.

Halbuki AFAD ile ilgili ayrıca özel bir imkan da söz konusu idi. Zira AFAD kurulduktan sonra en fazla görev yapan başkanı ve yapısal olarak sistemi kurgulayan kişi olan Fuat Oktay yeni sistemin de ilk Cumhurbaşkanı Yardımcısı olarak görevlendirilmişti. Oktay, Cumhurbaşkanı Yardımcısı olmadan önce de AFAD’ın bağlı olduğu Başbakanlık Müsteşarlığı görevini yürütürken aynı zamanda afet yönetiminde en üst kurul olan Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kuruluna da başkanlık etmekteydi.

Afet yönetimi için bu kadar etkin bir rol alan AFAD önceki sistemde yürütmenin başına Başbakanlığa bağlı iken yeni sistemde bürokratik olarak daha aşağıya konumlandırılmıştır. Öte yandan bütün bakanlıklar arası koordinasyon görevini yürüten Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu başta olmak üzere tüm üst kurullar da feshedilmiştir. Böylece afet yönetimi teknik altyapı olarak güçlü olsa da kurumsal olarak çok zayıf kalmıştır. Bu sorun deprem, sel ve çığ gibi lokal afetlerde kendisini çok fazla hissettirmiyor. Ancak bugün yaşadığımız salgında olduğu gibi ulusal hatta küresel düzeyde hızlı karar alınması ve bütün kurumların bir eşgüdüm dahilinde çalıştırılması gereken bu tür geniş ölçekli krizlerde sorun daha da belirginleşiyor.

Ders Çıkarıp Sistemi Yenilemek Lazım

Covid-19 salgınına dönülecek olursak bu sürecin Türkiye’nin afetle mücadelede kazandığı tecrübe ve birikimi yeterince dikkate almadığını görüyoruz. Pek çok uygulama deneme yanılma usulüyle yürütülüyor, gelen tepkilere göre yeni bir uygulama geliştiriliyor. Halbuki ülkelerin bu tür durumlar için önceden hazırladıkları kapsamlı eylem planları vardır. Bizim ülkemizde Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu’nun 2013/2 Sayılı Kararı ile Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) yürürlüğe girmiş ve 2015 yılında uygulamaya alınmıştır.

TAMP ile AFAD koordinasyonunda bakanlıklar, merkez ve yereldeki tüm kurum ve kuruluşlar, valilikler, yerel yönetimler, özel sektör ve STK’lar ile birlikte afetlerin “Sıfırıncı Dakika”sında, Türkiye’nin ortak gücü olarak harekete geçebilecek bir sistem geliştirilmiştir. Afet yönetiminde bilimselliğe ve yüksek teknolojilerin kullanımına büyük önem verilmiştir. TAMP’ın bilişim altyapısı olarak geliştirilen Afet Yönetim ve Karar Destek Sistemi Projesi (AYDES) ile bütünleşik afet yönetiminin tüm aşamaları elektronik ortamda takip edilebilir hale gelmiş, Coğrafi Bilgi Sistemi (CBS) tabanlı bir karar destek sistemi oluşturulmuştur.

Şekil 1’de TAMP’da hazırlanan Ulusal Afet Müdahale Organizasyon Şeması verilmiştir. Müdahale organizasyonunda, operasyon servisi, bilgi ve planlama servisi, lojistik ve bakım servisi, finans ve idari işler servisi olmak üzere dört servis ve 28 hizmet gurubu tanımlanmıştır. Sağlık hizmet gurubu 28 guruptan sadece biridir. Bugün karşı karşıya olduğumuz COVİD-19 vb. salgın hastalıklar, TAMP’da biyolojik afetler ve salgın hastalıklar olay türü başlığında tanımlanmış ve sağlık hizmet grubu dahil 17 hizmet grubunun sorumluluğuna verilmiştir.

Ancak bugün Sağlık Bakanlığının bu salgını ulusal düzeyde tüm afetler için hazırlanan TAMP yerine 2006 yılında ilk defa hazırlanan daha sonra 2019 yılında güncellenen Pandemik İnfluenza Ulusal Hazırlık Planına göre idare ettiği görülmektedir. Bu durum bize aslında cumhurbaşkanlığı sistemi ile murad edilen tam koordinasyonun henüz oluşmadığını gösteriyor.

Şekil 1. Ulusal Afet Müdahale Organizasyon Şeması

Sebebi her ne olursa olsun yukarıda bahsedilen sıkıntılar kriz yönetiminin sağlıklı yürümediğini açık bir şekilde gösterirken bütüncül bir afet yönetimi gerekliliğini tekrar hatırlatmış oldu. Ülkemizde sağlıklı bir afet yönetimi için AFAD’ın arama kurtarma dışında afetleri yöneten/yönetmesi gereken bir kurum olduğunun farkına varması ve en kısa sürede cumhurbaşkanlığına bağlanması gerekmektedir. Bunun için teknik ve yasal altyapı mevcut ve yeterlidir.

Cumhurbaşkanlığı yönetim sisteminin hızlı karar verme gerektiğinde yanlış bir kararı hemen düzeltme refleksleri sayesinde afet yönetiminde yaşanan bu kriz kısmen çözümlenmeye çalışılmaktadır. Ancak gerçek kalıcı çözüm AFAD’ın eski koordinasyon gücüne kavuşturulması ve bütünleşik afet yönetimine tekrar dönülmesidir. Bundan sonra da bu tür büyük krizlerin hayatımızdan eksik olmayacağı düşünülürse vaktinde olumlu sonuçlar veren Cumhurbaşkanlığına doğrudan bağlı bir Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu’na ihtiyaç olduğu görülebilir.

Pandemi nasıl hayatı bütüncül olarak etkiliyorsa ona karşı alınacak tedbirlerin de bütüncül olması gerekir. Aynı zamanda stratejik ve bilgi altyapısı iyi oluşturulmuş bir sistemin inşası bizi afetlere ve krizlere daha dayanıklı hale getirecektir.